„Steinbruch“ als Handreichung[1] - Annahmen der IGES-Studie zum Umstieg der Beamten in die GKV


Worum geht es in der von der Bertelsmann-Stiftung in Auftrag gegebenen IGES-Studie  „Krankenversicherungspflicht für Beamte und Selbständige – Teilbericht Beamte“ von Januar 2017? Auf welchen Annahmen beruht die Studie? Nach eigenen Angaben soll auf Basis der Daten des Jahres 2014 untersucht werden, welche finanziellen Auswirkungen zu erwarten sind, wenn die Gruppe der Beihilfeberechtigten (aktive Beamte, Pensionäre und die mit ihnen versicherten Familienangehörigen) (ebenfalls die Richter und deren Angehörige) sowie die Selbstständigen und die mit ihnen versicherten Familienangehörigen auf einen Schlag in die GKV einbezogen werden.  Auf die so umschriebenen Beihilfeberechtigten entfiel laut der Analyse im Jahr 2014 ein Anteil von rund 46 Prozent an allen privat krankheitsvollversicherten Personen; auf die genannte Gruppe der Selbstständigen entfiel in diesem Zeitraum ein Anteil von knapp 22 Prozent. Diese Angaben in der Studie wie auch viele andere beruhen auf eigenen Berechnungen des IGES Instituts auf Basis von Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP).

Auf den unten aufgeführten und weiteren Annahmen erfolgt die Berechnung des Ziels der Studie: Die „Abschätzung der kurzfristigen finanziellen Wirkungen einer Ausweitung der Versicherungspflicht auf Beamte und Selbstständige für die gesetzliche Krankenversicherung (Beitragssatzeffekte), für die Privathaushalte und (im Fall der Beamten) für die Beihilfeträger“. „Aus Sicht des einzelnen Beihilfeträgers hängt die fiskalische Vorteilhaftigkeit einer solchen Systemumstellung von der gegenwärtigen sowie zukünftigen Altersstruktur der aktiven Beamten und Pensionäre – und damit auch der künftigen Verbeamtungspolitik – ab. Im Rahmen der Studie wird daher neben den kurzfristigen Wirkungen auf die öffentlichen Haushalte auch die langfristige finanzielle Vorteilhaftigkeit für die 16 Bundesländer und den Bund geschätzt, wobei die gegenwärtigen und zukünftigen Bestände aktiver Beamter und Pensionäre sowie ihre Altersstruktur berücksichtigt werden.“

Folgende Ergebnisse der Studie sind im Magazin Spotlight Gesundheit, Ausgabe 1/2017, der Bertelsmann-Stiftung unter anderem veröffentlicht:

„Die Ausdehnung der allgemeinen Krankenversicherungspflicht auf Beamte würde unter Berücksichtigung der geltenden Versicherungspflichtgrenze dazu führen, dass gut zwei Millionen und damit rund zwei Drittel der derzeit privat versicherten Beamten und Pensionäre in   der GKV pflichtversichert wären. Weitere gut 20 Pro-zent würden finanziell von einem freiwilligen Wechsel in die GKV profitieren. Von den bisher in der PKV versicherten 3,1 Millionen Beamten und Versorgungsempfängern verblieben wahrscheinlich nur etwa 377.000 (12 Prozent) in der PKV;  von  den  privat  versicherten 980.000 Familienangehörigen wären es etwa 89.000.

 Insgesamt wären dann von den 3,65 Millionen Beamten und Versorgungsempfängern knapp 90 Prozent  gesetzlich  krankenversichert,  davon 2,72 Millionen Wechsler und 543.000, die schon heute GKV-Mitglieder sind. Die öffentlichen Haushalte würden durch die Ausweitung der Krankenversicherungspflicht erheblich entlastet. Bund und Länder hätten im Basisjahr der Studie (2014) bereits 3,20 Milliarden Euro gespart: Statt 12,87 Milliarden Euro für die Beihilfe auszugeben, wären nur 9,67 Milliarden Euro für den Arbeitgeberanteil an die GKV bzw. für Zuschüsse zu PKV-Prämien fällig geworden, wie die Studie der Bertelsmann Stiftung ergab. Gut die Hälfte der Einsparungen (1,68 Mrd. €) wäre 2014 auf die Länder entfallen, etwas weniger (1,56 Mrd. €) auf den Bund. Auch langfristig würden die Länder mehr profitieren. Bis 2030 addierten sich ihre jährlichen Gewinne auf 33,15 Milliarden Euro, die des Bundes auf 27,16 Milliarden Euro. Zusammen sind das mehr als 60 Milliarden Euro.

Nicht alle Bundesländer würden sofort von der Einbeziehung der Beamten in die gesetzliche Krankenversicherung profitieren – und  mittelfristig auch nicht alle in gleichem Umfang.: Je größer der Anteil der Versorgungsempfänger in Relation zu den aktiven Beamten und je höher gleich- zeitig das Niveau der Beihilfeausgaben pro Person ist, desto mehr Entlastung können die Länder erwarten. Einen hohen Anteil an Pensionären und ein hohes Ausgabenniveau weisen tendenziell alle westdeutschen Bundesländer (außer Bremen) auf, insbesondere Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen   und   Rheinland-Pfalz.   Betrachtet man die Entlastung pro Beihilfeempfänger, ist diese in Rheinland-Pfalz am größten. Bei den absoluten Einsparungen liegt aufgrund der höheren Zahl von Beihilfeberechtigten Nordrhein-Westfalen vorn. Umgekehrt gilt: Für Länder mit relativ wenigen Pensionären und niedrigen Beihilfeausgaben pro Person würde die Krankenversicherungspflicht für Beamte zunächst zu höheren Ausgaben führen. Das betrifft neben Bremen auch alle ost- deutschen Flächenländer, wo bisher relativ wenige Beamte in den Ruhestand gegangen sind. Mittelfristig würden aber auch Brandenburg, Sachsen- Anhalt und Thüringen profitieren. Mit im Saldo geringfügig höheren Ausgaben hätten bis 2030 nur Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen zu rechnen.“

Folgende zentrale Annahmen liegen für die Ergebnisse der Studie u.a. zugrunde:

  1. Ausweitung der Versicherungspflicht (VPG) auf Beamte und Selbständige

  2. Abgrenzung der beitragspflichtigen Einnahmen: d. h. keine generelle Ausweitung auf andere Einkommensarten: Der Ausweitung der Versicherungspflicht auf die Beamten wird also nur die Höhe der Einnahmen zugrunde gelegt, die einen unmittelbaren Bezug zur Erwerbstätigkeit haben, d. h. die Summe der Einkünfte aus nicht selbstständiger Arbeit und – sofern bezogen aus selbstständiger Arbeit, Nebentätigkeiten und von Lohnersatzleistungen. Für die Feststellung der Versicherungspflicht (Erreichen der VPG) nicht relevant sind hingegen die Einkünfte aus Vermögen und staatliche Transferleistungen. (Damit gilt für die Beitragsbemessung von Beamten in der GKV, sobald sie nach den Annahmen der Szenarien versicherungspflichtig sind, ein enger gefasster Einkommensbegriff als für die bereits heute freiwillig in der GKV versicherten Beamten)

  3. Die bestehende Beitragsbemessungs- und Versicherungspflichtgrenze ist auf Basis des Jahres 2014 existent.

  4. Bei den Beamten mit erwerbsbezogenen Einnahmen oberhalb der Versicherungspflichtgrenze, die freiwillig GKV-Mitglied sind, wird der Beitrag auf die umfassend abgegrenzten Einnahmen erhoben, wie sie den heutigen Vorgaben des § 240 SGB V entsprechen, d. h. auch auf Einkünfte aus Vermögen.

  5. Bei Beamten mit erwerbsbezogenen Einnahmen unterhalb der Versicherungspflichtgrenze, die der Versicherungspflicht unterliegen, wird der Beitrag ausschließlich auf die erwerbsbezogenen Einnahmen erhoben, also nicht auf Einkünfte aus Vermögen. Bei Nachweis, dass die Einnahmen unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze liegen, werden die tatsächlichen Einnahmen angesetzt, mindestens jedoch ein Drittel der monatlichen Bezugsgröße (§ 240 Abs. 4 Satz 1 SGB V).

  6. Bezieher von Einkommen oberhalb der Versicherungspflichtgrenze haben auch weiterhin die Möglichkeit haben, sich in der PKV zu versichern: Für die Szenarien wird darüber hinaus angenommen, dass Beamte, deren erwerbsbezogene Einnahmen die Versicherungspflichtgrenze überschreiten, freiwillig GKV-Mitglied werden oder privat vollversichert bleiben können. Insofern wird im Vergleich zur heutigen Situation die GKV auch für die freiwillige Mitgliedschaft von Beamten weitergehend geöffnet.

  7. Anspruch für Beamte auf Beitragszuschüsse des Arbeitgebers: Der Beihilfeanspruch wird für alle Beamten (privat oder gesetzlich versichert) durch einen Beitragszuschuss der (ehem.) Beihilfeträger analog dem Arbeitgeber- oder Rentenversicherungszuschuss bei Angestellten/Rentnern ersetzt.

  8. In der GKV gelten für die Beamten die Regelungen zur beitragsfreien Mitversicherung von Familienangehörigen. Damit entfallen in den nachfolgend analysierten Szenarien auch für die gegenwärtig in der Beihilfe berücksichtigungsfähigen Angehörigen die Beihilfeansprüche.

  9. Es wird ein ermäßigter Beitragssatz (14,9 Prozent) für die Beamten zugrunde gelegt, da öffentliche Arbeitgeber bei Krankheit die Bezüge ohne zeitliche Begrenzung weiterzahlen, so dass ein Anspruch auf Krankengeld in der GKV entfallen kann.

  10. In der Studie  wird angenommen, dass die Beihilfe komplett entfällt. Der Wegfall der Beihilfe wird hier auf alle Beihilfeträger bezogen. Damit entfällt die Summe der Beihilfeausgaben von Bund (inkl. Sondervermögen von Bahn und Post), Ländern, Kommunen und der Sozialversicherung.

  11. Beitragszuschüsse werden annahmegemäß in Höhe von 50 Prozent der PKV-Prämie gewährt, jedoch maximal bis zur Hälfte des GKV-Höchstbeitrags. Zuschüsse für weiterhin privat versicherte Beamte sind sowohl für die gegenwärtig gezahlten Prämien als auch für die infolge des Wegfalls der Beihilfe zusätzlichen Prämien zu leisten.

  12. Die PKV-Prämien der weiterhin privat versicherten Beamten mit Einkommen oberhalb der Versicherungspflichtgrenze sind in den angenommenen Szenarien nicht mehr ausreichend, um den bisherigen Versicherungsschutz aufrechtzuerhalten. Die in der PKV verbleibenden Beamten müssen den gegenwärtig durch die Beihilfe getragenen Teil ihrer Krankenversicherung nun zusätzlich durch Abschluss eines Neuvertrags bei einem PKV-Unternehmen versichern. Sie müssten also insgesamt höhere PKV-Prämien zahlen. Auf den zusätzlichen Prämienbetrag erhalten die Beamten in den Szenarien Beitragszuschüsse, die von den ehemaligen Beihilfeträgern gezahlt werden. Sie reduzieren die zu erwartenden Mehrbelastungen seitens der Privathaushalte der Beamten und wurden in der Simulation bei den öffentlichen Haushalten als Mehrausgaben angesetzt.

  13. Im Rahmen der Simulationsrechnungen wurde ermittelt, in welchem Umfang die Einbeziehung von Beamten unter den getroffenen Annahmen zu Nettomehr- oder-mindereinnahmen in der GKV führt und wie sich hierdurch ceteris paribus der GKV-Beitragssatz verändert. Hierfür wurde zum einen die zusätzliche Summe an beitragspflichtigen Einnahmen ermittelt, zum anderen wurden die Mehrausgaben geschätzt (Leistungsausgaben und Verwaltungsausgaben). Aus dem Verhältnis von Mehrausgaben zu Mehreinnahmen resultiert die Veränderung des ausgabendeckenden GKV-Beitragssatzes (Basis bildet immer das Jahr 2014).

  14. Unberücksichtigt bleiben bei den Simulationsrechnungen  die Alterungsrückstellungen, die in der PKV für die zuvor dort versicherten Beamten gebildet wurden, um deren Beitragsbelastung im Alter zu verringern. Derzeit gibt es keine Möglichkeit, diese Alterungsrückstellungen bei einem Wechsel in die GKV zu übertragen.

  15. Beitragsbemessung für Selbstständige: Absenkung bzw. Aufhebung der Mindestbeiträge.

[1]Quelle: Gesundheitspolitischer Informationsdienst (gid) 22. Jg, Nr. 1 vom 12.012017; Nachdruck mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.


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