Beamte in die GKV oder der Zweck heiligt die Studie[1] - Postfaktische Handlungsempfehlungen der Bertelsmann-Stiftung


In der politischen Auseinandersetzung ist einiges gestattet, das nicht den Gepflogenheiten einer sachlichen und erst recht nicht wissenschaftlichen Diskussion entspricht. Die Erwartungshaltung des involvierten Publikums ist denn auch  nicht davon geprägt, ein ungeschminktes Bild der Wirklichkeit zu erhalten. Seit der Gedanke einer Bürgerversicherung in die Jahre gekommen ist, finden reißerische gesundheitspolitische Diskussionen um die Bürgerversicherung versus dem derzeitigen dualen System kaum noch statt. Auf Expertenebene gibt es differenzierte fachliche Diskussionen, die immer mehr zu Tage treten lassen, dass es sich in der Systemfrage mehr um ideologische Positionierungen als um das Schließen von Gerechtigkeitslücken handelt. Denn abgesehen davon, dass die Diskutanten beider Seiten (pro Bürgerversicherung, pro duales System) ein unterschiedlich Verständnis dafür haben, was eigentlich in diesem Zusammenhang unter Gerechtigkeit zu verstehen ist und dieser Begriff trotzdem gerne instrumentalisiert wird, tun sich, wie in vielen Diskussionen um das Thema deutlich wird, neue vermeintliche Gerechtigkeitslücken an anderen Stellen auf, dadurch, dass andere ebenso vermeintliche geschlossen würden.

Beispielsweise, und damit wird das Hauptthema dieses Beitrags angesprochen, hängen mit der (fiktiven) Frage eines gesetzlich verordneten Umstiegs von schon Beihilfe empfangenden Beamten und Richtern in die GKV auch beamtenrechtliche bis hin zu staatsphilosophischen Fragen zusammen, die zur Diskussion über einen tieferes Verständnis des Beamten- und Richtertums überhaupt führen. Eine reine Neid- und Kostendiskussion ist hier unangebracht. Die existierenden Bestands-Rechte dieser Gruppierungen sind außerdem nicht einfach in einer Gesamtbetrachtung zum Umstieg auf eine Bürgerversicherung zu ignorieren, will man seriös über die Thematik diskutieren.

Bei den Promotern der Bürgerversicherung setzt sich offenbar zunehmend die Strategie durch, die Bürgerversicherung dadurch einführen zu wollen, dass man den PKV-Unternehmen die Kunden durch gesetzliche Erschwernisse oder Angeboteentziehen will und sie damit austrocknet. Das ist wohl auch die Intention einer IGES Studie. „Die Gruppe der Beihilfeberechtigten (aktive Beamte, Pensionäre und die mit ihnen versicherten Familienangehörigen) hatte im Jahr 2014 einen Anteil von rund 46 Prozent an allen privat krankheitsvollversicherten Personen; auf die Selbstständigen und die mit ihnen versicherten Familienangehörigen entfiel ein Anteil von knapp 22 Prozent ist in der aktuellen  IGES-Studie  „Krankenversicherungspflicht für Beamte und Selbständige – Teilbericht Beamte“ im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung nachzulesen. Autoren sind Richard Ochmann, Martin Albrecht und Guido Schiffhorst vom IGES Institut. Die Analyse befasst sich mit der Frage, welche finanziellen Auswirkungen zu erwarten sind, wenn diese Versichertengruppen in die GKV einbezogen werden. (Mit „Beamten“ sind hier gleichzeitig auch immer Richter gemeint).

Ausgesprochen irritierend ist es allerdings, wenn die wissenschaftlichen Ergebnisse dieser explizit fiktionalen Analyse von deren Auftraggeber, der Bertelsmann-Stiftung, der Realität gleichgesetzt werden, um sie politisch Verantwortlichen als dringende Handlungsempfehlung zu unterbreiten. Auch die wissenschaftlichen Ergebnisse, die aus sehr engen Blickwinkeln gewonnen werden, sind kritikwürdig, doch das führt an dieser Stelle größtenteils zu weit.

Der Studie liegen mehrere Prämissen zugrunde, die die dort untersuchten Szenarien in einem durchaus zwar interessanten fiktiven Paralleluniversum beleuchten, das aber nie Realität war oder werden kann. Die an die Politik kommunizierten „Ergebnisse“ dieser Fiktion beruhen nämlich grob geschildert auf der in mehreren Szenarien durchgerechneten Annahme, dass sämtliche Beamte und Richter (und deren Angehörige) in der Bundesrepublik Deutschland schlagartig mit Einkünften unterhalb der heutigen Versicherungspflichtgrenzeversicherungspflichtig in die GKV überführt worden wären und diejenigen, mit Einkünften oberhalb der Versicherungspflichtgrenze, eine Wahl für die GKV oder einen Neu-Vertrag in der PKV treffen würden. (Genau genommen dient als Datengrundlage das Jahr 2014). Auch für Selbstständige gibt es in diesen Szenarien Änderungen, die im nachfolgenden Beitrag benannt werden, die Bertelsmann-Stiftung hat zum Bereich der Selbständigen in der GKV aber darüber hinaus schon vor einem Jahr eine eigene Studie veröffentlicht.  Zurück zu dem angesprochenen theoretischen Gedankenspiel der angesprochenen aktuellen Studie: Dort gibt es die Beihilfe nicht mehr, sie wird durch einen Arbeitgeberzuschuss oder Rentenzuschuss ersetzt wie er heute bei Angestellten und Arbeitnehmern Usus ist.

Die IGES Analyse ist zwar wissenschaftlich reizvoll, aber verfassungsrechtlich und auch beamtenrechtlich bar der Realität. So wird denn auch in der Studie zu Beginn konstatiert: „Betrachtet werden die fiskalischen Effekte einer solchen Maßnahme, nicht ihre verfassungs- oder beamtenrechtliche Bewertung.“ Allerdings: Die fiktivenfiskalischen Effekte einer gerade aus verfassungs- und beamtenrechtlichen unmöglichen derartigenschlagartigen Umstellung eines Großteils der Beamtenschaft und ihrer Angehörigen in die GKV, also eines Science Fiction im wörtlichen Sinne, als solide anmutende Grundlage für konkrete Empfehlungen an Länderfinanzminister zu nehmen, grenzt in ihrer Aussagekraft und Seriosität daran, die Probleme einer Mission von Raumschiff Enterprise zum Gegenstand realpolitischer Auseinandersetzungen in der Außenpolitik machen zu wollen.

Umso befremdlicher mutet der Auftakt der die Studie vorstellenden Pressemitteilung der Bertelsmann-Stiftung am 10. Januar 2017 an: „85 Prozent der deutschen Beamten sind privat versichert. Würde für sie dieselbe gesetzliche Krankenversicherungspflicht gelten wie für Arbeitnehmer, könnten die öffentlichen Haushalte bis 2030 um 60 Milliarden Euro entlastet werden. Aufgrund dieser neuen Studienergebnisse fordert die Bertelsmann Stiftung eine Abschaffung der Beihilfe für Beamte. Besonders interessant wäre diese Reform für die Finanzminister von Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen sowie Rheinland-Pfalz, und auch die gesetzlich Versicherten könnten mit Beitragssenkungen von 0,34 Prozentpunkte rechnen.“ Unterlegt wird das als mögliche Realität geschilderte fiktionale Paradies mit dem realen Schreckensszenario der demographischen Entwicklung, die eben auch vor der Beihilfe nicht Halt macht: „Bund und Länder müssen für die Beihilfe künftig immer tiefer in die Tasche greifen: Nach der Studie der Bertelsmann Stiftung werden sich ihre jährlichen Ausgaben für die Krankenversorgung der Beamten, Pensionäre und beihilfeberechtigten Familienangehörigen bis 2030 fast verdoppeln: von 11,9 Milliarden Euro 2014 auf geschätzte 20,2 Milliarden Euro. Im Bund werden die jährlichen Beihilfeausgaben bis 2030 um 46 Prozent auf 6,6 Milliarden Euro steigen, in den Bundesländern erhöhen sie sich nach der Prognose der Bertelsmann Stiftung im selben Zeitraum sogar um 83 Prozent auf 13,6 Milliarden Euro, sofern an der Krankenversicherung für Beamte nichts geändert wird. Je größer die Zahl der Pensionäre im Vergleich zu den aktiven Beamten ist, desto dramatischer fällt der Anstieg der Beihilfeausgaben aus.“

Am 19. September 2016 gab es in Berlin zur in der Studie behandelten Thematik ein ausgesprochen gehaltvolles Fachgespräch von Bündnis 90/Die Grünen („Krankenversicherung: Mehr Wahlfreiheit für Beamte“). (Anm. d. Red.: Derzeit zahlt ein Beamter, der sich für die Mitgliedschaft in der GKV entscheidet, den vollen (Arbeitgeber- und Arbeitnehmer)-Beitrag). Die Quintessenz der am grünen Fachgespräch teilnehmenden Experten und Zuschauer, die aus beiden oder dem neutralen Lager kamen, bestand in einer gewissen Ratlosigkeit, da beispielsweise selbst die Befürworter einer tatsächlichen Wahlfreiheit für Beamte, bei der die Hälfte des GKV-Beitrags durch den Dienstherrn übernommen würde,  gleichzeitig aus verfassungsrechtlichen Gründen ebenfalls nicht nur eine Wahlfreiheit, sondern eine Freiheit der Wahl für die derzeit schon verbeamteten Personen konstatierten. Eine von der jeweiligen Landesregierung oder auch Bundesregierung beschlossene in einem Rutsch stattfindende Überführung von Beamten in die GKV wie das IGES Institut sie in der Studie durchspielt, wäre in der Realität eine wohl über mehrere Jahrzehnte währende Angelegenheit, die vor allem Neuverbeamtungen beträfe und der dann auch andere Kostenszenarien mit jahrelanger Parallelexistenz beider Systeme, über die wohl niemand seriös Auskunft geben kann, zugrunde liegen würden.

Aus bürgerversicherungspolitischer Sicht werden die gesundheitspolitischen Schlussfolgerungen der Bertelsmann-Stiftung aus der aktuellen IGES Studie durch die Tatsache konterkariert, dass jedes Szenario der Studie unterstellt, dass bei sämtlichen Beamten, die in die GKV eingegliedert werden, soweit sie unterhalb der fiktiven Versicherungspflichtgrenze aus dem Jahr 2014 liegen, für den gesamten in die Studien-Fiktion einbezogenen Zeitraum, also bis 2030, nur die Erwerbseinkommen für den Krankenversicherungsbeitrag herangezogen werden. Dies wird damit begründet, so sei eine „Realitätsnähe“ gewährleistet. Da die gesundheitspolitischen Handlungsempfehlungen der Bertelsmann-Stiftung aufgrund der Studie aber eine „solidarische Krankenversicherung“ propagieren, die vom Verständnis her andere Einkunftsarten ‚aus Gerechtigkeitsgründen‘ mit in die Berechnung des Krankenversicherungsbeitrags einfließenlassen müsste, wird hier eine bemerkenswerte ideologische Selbstverleugnung an den Tag gelegt, die vielleicht unter anderem darauf abzielt, möglicherweise betroffenen Beamten von vorneherein große und vielleicht sogar berechtigte Ängste hinsichtlich ihres zukünftigen Beitragssatzes in der GKV zu nehmen bzw. vorzuenthalten? Das ist auch befremdlich. Was ist eine Analyse pro solidarischer Krankenversicherung für Beamte wert, die die mit großem moralischem Impetus im Vorwort eingeforderte Solidarität selbst ausdrücklich in keinem der Szenarien auch nur ansatzweise diskutiert

Im Vorwort der Studie wird die Positionierung der Bertelsmann Stiftung ohne Wenn und Aber vertreten. Schon in den ersten beiden Sätzen heißt es: „Obwohl eine große Mehrheit der Bevölkerung dafür ist, alle Bürger in eine solidarische Krankenversicherung einzubeziehen, entscheiden in Deutschland immer noch das Einkommen und die Berufsgruppe darüber, wie jemand krankenversichert ist. Die unterschiedlichen Regelungen zur Krankenversicherung bei Beamten oder Selbstständigen auf der einen sowie bei Arbeitern und Angestellten auf der anderen Seite lassen sich nur noch historisch erklären, aber nicht mehr inhaltlich rechtfertigen. Dass ausgerechnet Beamte als im öffentlichen Dienst Tätige aus dem System der gesetzlichen Krankenversicherung ausgegliedert werden, ist kaum nachvollziehbar.“ Und im Magazin „Spotlight Gesundheit“, Ausgabe 1/2017 der Bertelsmann-Stiftung lautet schon die Überschrift: „GKV statt Beihilfe – Ausweitung der GKV-Pflicht auf Beamte entlastet öffentliche Haushalte um Milliarden“.

Während in der Politik von den Befürwortern einer Bürgerversicherung deutliche Signale an die Ärzte gesendet werden, die Auskömmlichkeit von deren Einkommenssituation fest im Blick zu haben, empfiehlt die Bertelsmann-Stiftung in ihren Handlungsempfehlungen zur besagten IGES Studie die Alterungsrückstellungen der bislang privat versicherten Beamten zu nutzen, um die Einkommensausfälle der Ärzte zu kompensieren, obwohl gleichzeitig erwähnt wird, dass gerade der Umgang mit den Alterungsrückstellungen völlig ungeklärt ist wie die Studie konstatiert. (Und sich die juristische Welt übrigens wohl im Großen und Ganzen darüber einig ist, dass diese nicht einfach staatsstreichartig usurpiert werden können.) Der Rückschluss: Dann gehen die Ärzte, u.a., eben mit größeren Einkommenseinbußen aus einer Umstellung heraus? Oder träte dann etwa zutage, dass die GKV dafür gerade stehen soll und in Wirklichkeit die GKV-Mitglieder drauf zahlen würden?

Die Bertelsmann-Stiftung hat zum Auftakt des Wahljahrs 2017, in dem nicht nur die Bundestagswahl (Mitte September) stattfindet, sondern auch neben dem Saarland (26. März) und Schleswig-Holstein (7. Mai) im bevölkerungsreichsten Bundesland Nordrhein-Westfalen (14. Mai) Landtagswahlen stattfinden, offensichtlich mit der politischen Auswertung der IGES Studie eine Wahlkampfunterstützung für Befürworter der Bürgerversicherung leisten wollen. So wie es auf den ersten Blick ausschaut, hat sie diesmal der angestrebten Sache keinen Dienst erwiesen, da sie sich in ihren politischen Schlussfolgerungen sachlogisch angreifbar macht und manipulativ präsentiert.

Die breit angelegte Offensive der Bertelsmann-Stiftung, hat schon am ersten Tag ihres Bekanntwerdens neben einem großen medialen Echo zu heftigen Reaktionen, insbesondere aus dem Bereich der Ärzteschaft und selbstredend der PKV, geführt. Die Wahlkämpfer pro Bürgerversicherung in den Ländern werden nun offensichtlich eine harte Konfrontation mit der nun endgültig auf den Plan gerufenen Ärzteschaft aushalten müssen, die die Bürgerversicherung proaktiv erbittert bekämpfen dürfte. Der Präsident der Bundesärztekammer, Professor Frank Ulrich Montgomery, holt auch schon weitere Gruppierungen bis hin zu den Patientenzwecks Gegensteuerung verbal ins Boot. In seiner Presseerklärung vom 10. Januar 2016 heißt es dazu unter anderem: „Nicht weiter thematisiert wird von den Studienautoren, dass das Bertelsmann-Modell der medizinischen Versorgung mehr als sechs Milliarden Euro pro Jahr entziehen würde. Das trifft nicht nur Ärzte, Physiotherapeuten oder Hebammen, sondern auch und gerade die Patientinnen und Patienten. Denn Privatversicherte ermöglichen mit ihrem die tatsächlichen Kosten deckenden Finanzierungsbeitrag eine hochwertige medizinische Ausstattung von Krankenhäusern und Praxen, die allen Patienten unabhängig von ihrem Versicherungsstatus zur Verfügung steht. Auch auf solche Fakten muss man hinweisen, wenn man die Axt an das bewährte duale Krankenversicherungssystem in Deutschland legt.“

Und der Vorsitzende des Hartmannbundes, Klaus Reinhardt, der die Studie als „in hohem Maße unseriös“ bezeichnet, lobt in Gegenüberstellung zur Bertelsmann-Stiftung sogar das Verhalten von SPD und weiteren bürgerversicherungsnahen Institutionen: Nachdem allerdings sowohl die SPD, als auch die DGB-nahe Hans-Böckler-Stiftung zuletzt realistischere Töne rund um die politisch propagierte Abschaffung der Privaten Krankenversicherung (PKV) angeschlagen hätten, stelle die Initiative der Bertelsmann-Stiftung einen Rückfall in eine eher demagogisch-populistische Diskussionskultur rund um die Zukunft der Privaten Krankenversicherung dar. In diese Kategorie falle nicht nur das völlige Ausblenden rechtlicher Zusammenhänge mit Blick auf die empfohlene Verschiebung von Beamten in die gesetzliche Krankenversicherung, sondern zum Beispiel auch der fehlende Hinweis darauf, dass Einsparungen in Milliardenhöhe im Wesentlichen nur zu Lasten der im Gesundheitswesen tätigen Akteure von der Pflege bis zur Ärzteschaft möglich wären. Nicht zufällig hatte kürzlich die Böckler-Stiftung auf den drohenden Verlust von 60.000 Arbeitsplätzen im Gesundheitswesen durch eine Abschaffung der PKV gewarnt. Einen derartigen Hinweis suche man in der Bertelsmann-Studie ebenso vergeblich, wie den auf die enorme Wertschöpfung des bestehenden dualen Gesundheitssystems.

Der Direktor des Verbandes der Privaten Krankenversicherung, Volker Leienbach, kritisiert auch sachliche Mängel der Studie: „Auch das Rechenwerk der Studie ist nicht tragfähig. Es blendet wesentliche Kostenfaktoren aus. Die unvollständige Datenauswahl ist augenscheinlich von der Absicht geprägt, zu einem von vornherein gewünschten Ergebnis zu gelangen. So beziffert die Studie zwar die vermeintlichen Einsparungen der Staatshaushalte bis 2030 durch die Verlagerung der Kosten für die Versorgung der Beamten auf die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV). Sie verschweigt aber die Auswirkungen auf die GKV-Versicherten im selben Zeitraum. Dabei ist absehbar, dass die GKV-Versicherten durch steigende Beitragssätze mittel- und langfristig wesentlich stärker belastet würden.  Die von Bertelsmann propagierte ’Zwangsversicherung‘ der Beamten bedeutet für die Betroffenen eine Kürzung ihrer Leistungsansprüche, verbunden mit erheblichen Mehrbelastungen. Die Bertelsmann-Vorschläge brächten eine soziale Umverteilung von unten nach oben, indem die bisher von allen Steuerzahlern finanzierten Beihilfeausgaben auf die schmalere Basis der GKV-Beitragszahler verlagert würden.“

Zuguterletzt eine positive Stimme von Maria Klein-Schmeinck MdB, Sprecherin für Gesundheitspolitik der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, zur Studie, die aber vor allem auf die Zielsetzungen der Studie eingeht und nicht auf die gefolgerten gesundheitspolitischen Bewertungen: „Faktisch gibt es für Beamtinnen und Beamte in der Frage der Krankenversicherung keine Wahlfreiheit. Weil sie in der gesetzlichen Krankenversicherung keinen Arbeitgeberzuschuss erhalten, werden Sie für ihre Entscheidung letztlich bestraft. Das darf nicht sein. Sie brauchen echte Freiheit bei der Wahl der Krankenversicherung. Darüber hinaus macht der hohe Anteil der Beamtinnen und Beamten unter den Versicherten in der PKV wieder einmal deutlich, dass die private Krankenversicherung durch diese Regelung künstlich staatlich, also durch Steuergelder, alimentiert wird. Im nächsten Schritt muss die Bürgerversicherung eingeführt werden, die zu mehr Wahlfreiheit für die in der PKV versicherten Beamten führt. Denn diese haben bislang, aufgrund des Systems der Altersrückstellung, fast keine Möglichkeit, ihre Krankenversicherung zu wechseln. Auch bei den Selbstständigen besteht dringender Handlungsbedarf. Der Selbständige oder die Selbständige von heute, das ist schon lange nicht mehr nur der wirtschaftlich erfolgreiche Unternehmer. Wir brauchen eine Beitragsbemessung, die sich auf das tatsächlich erzielte Einkommen bezieht. Es ist höchste Zeit zu handeln, die hohen Beitragsschulden von Versicherten sind ein deutlicher Fingerzeig, dass die Kleinselbstständigen mehr Solidarität brauchen.“

Die Schlüsse und Handlungsempfehlungen der Bertelsmann-Stiftung aus der Studie gehören wohl eher in den neuen Trend des „postfaktischen“, das nicht ohne Grund von der Gesellschaft für deutsche Sprache (GdS) zum „Wort des Jahres 2016“ gewählt wurde. Die GdS führt hierzu aus: „Das Kunstwort postfaktisch, eine Lehnübertragung des amerikanisch-englischen post truth, verweist darauf, dass es in politischen und gesellschaftlichen Diskussionen heute zunehmend um Emotionen anstelle von Fakten geht. Immer größere Bevölkerungsschichten sind in ihrem Widerwillen gegen »die da oben« bereit, Tatsachen zu ignorieren und sogar offensichtliche Lügen bereitwillig zu akzeptieren. Nicht der Anspruch auf Wahrheit, sondern das Aussprechen der »gefühlten Wahrheit« führt im »postfaktischen Zeitalter« zum Erfolg.“

Der offenbar übermächtige Wunsch eine von Ländern und Bund übergreifende politische Allianz pro Bürgerversicherung  in diesem Wahljahr für die politischen Agenden zu schmieden, hat in der politischen Instrumentalisierung der Analyse offenbar bei der Bertelsmann-Stiftung einige Dämme brechen lassen. Er wirft auch Fragen auf, ob der so offensiv propagierte „Handlungsbedarf“ tatsächlich nur uneigennützig vorangetrieben wird. Die Bertelsmann-Stiftung hat für die Studie von der FAZ am 11. Januar sogar ein „ungenügend“ erhalten, die eher für differenziertere Töne bekannte Zeitung wertet die Analyse vernichtend als „Propaganda“. Im Sinne der wissenschaftlichen und auch gesellschaftspolitischen Kultur wäre es für die Bertelsmann-Stiftung als einflussreiche Institution ratsam in Zukunft wieder auf den Boden der Fakten zurückzukehren. Gerade in diesen Zeiten.


[1]Quelle: Gesundheitspolitischer Informationsdienst (gid) 22. Jg, Nr. 1 vom 12.012017; Nachdruck mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.


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