Entwurf zum Präventionsgesetz im Bundeskabinett am 2. Februar 2005 beschlossen
Walter und Schwartz schlugen deshalb bereits 2000 "eine Sichtung und mittelfristig ggf. eine Neumodifizierung unter modernen Präventionsgesichtspunkten in einem übergreifenden Präventionsgesetz" vor. Dieser Vorschlag wurde von der Regierung mit der Einrichtung des Runden Tisches 2001 und der Gründung des Deutschen Forums Prävention und Gesundheitsförderung 2002 aufgegriffen und schließlich wurde mit dem GKV-Gesundheitsmodernisierungsgesetz (GMG), das gemeinsam von den Fraktionen der SPD, CDU/CSU und Bündnis90/Die Grünen eingebracht wurde, das Vorhaben eines Präventionsgesetzes angekündigt. Auch die Länder befürworteten ein Präventionsgesetz und planten eine schnelle Ausformulierung durch den Bundesrat 2003.
In der Folge legten verschiedene Leistungsträger und Verbände Vorschläge zu einem Gesetz vor. Die Spitzenverbände der Krankenkassen z. B. formulierten einen Vorschlag für eine GKV-Stiftung und das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS) veröffentlichte im Oktober 2004 ein Eckpunktepapier; wir berichteten hierüber in VPP 4/04, Seite 872, und in der Rosa Beilage 4/04, Seite 11.
Schließlich hat das Gesundheitsministerium am 6.12.2004 den ersten Referentenentwurf für ein Präventionsgesetz den Verbänden zur Stellungnahme zugeleitet. Die vom Ministerium zur Stellungnahme vorgegebene Frist war extrem kurz gesetzt; die Verbände sollten bereits bis zum 13.12.2004 zum Referentenentwurf für ein Präventionsgesetz Stellung beziehen. Es bleibt dem Betrachter völlig unverständlich, dass ein so grundlegendes Gesetzeswerk nahezu unter Ausschluss der Öffentlichkeit erarbeitet wurde und dann mit so kurzer Frist zur Stellungnahme versandt wurde.
Am 13.1.2005 meldete die Ärztezeitung "Präventionsgesetz liegt vorsorglich auf Eis". Regierungsinterne Kritik aus dem Justiz- und Verbraucherschutzministerium zwangen das Bundeskabinett, die Entscheidung über den Gesetzentwurf zu vertagen. Außerdem sollte das für die Bundesagentur für Arbeit (BA) zuständige Wirtschaftsministerium einbezogen werden. Nach Kranken-, Unfall-, Renten- und Pflegeversicherung sollte nun auch die Arbeitslosenversicherung zur Finanzierung der Gesetzesaufgabe herangezogen werden.
Zwischenzeitlich war ein überarbeiteter Gesetzentwurf vom 6. Januar 2005 aufgetaucht, bei dem es sich laut Auskunft der zuständigen Referentin im Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung um einen immer noch in Veränderung befindlichen Entwurf handelte. Nichtsdestotrotz bekam ich die Auskunft, dass das Gesetz am 2. Februar ins Kabinett eingebracht werden würde und Mitte Februar die erste Lesung im Bundestag sein würde.
Am 31. Januar meldete die Ärztezeitung unter der Überschrift "Präventiver Rückzieher gefährdet Vorsorge", dass das Wirtschaftsministerium einen Rückzieher gemacht hat und die Bundesagentur für Arbeit nun doch nicht in die Prävention investieren möchte. Das Handelsblatt vom 28. Januar schreibt unter Berufung auf eine Sprecherin im Wirtschaftsministerium, dass die Arbeitslosenversicherung den zugesagten Beitrag von 20 Mio. Euro nicht leisten können. "Die Bundesagentur muss sich auf ihr Kerngeschäft konzentrieren". Nach Angaben des Handelsblattes herrscht auch bei den übrigen Sozialversicherungen erheblicher Unmut über die Belastung. Der Vize-Vorstandschef des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) wird mit den Worten zitiert "Wenn die BA aus der Finanzierung herausgenommen wird, müssen auch die Rentenkassen befreit werden".
Ulla Schmidt hielt trotz dieser kritischen Stellungnahmen an ihrem Zeitplan fest.
2. Bundeskabinett beschließt am 2. Februar 2005
Gesetz zur Stärkung der gesundheitlichen Prävention
Wesentliche Inhalte des Gesetzes sind [1]:
Gerechtere Verteilung der Lasten
Im Bereich der Sozialversicherung hat sich aufgrund gesetzlicher Regelungen bislang hauptsächlich die gesetzliche Krankenversicherung in der Verhinderung von Krankheiten, der sog. primären Prävention engagiert. Dieser Ansatz wird mit dem Präventionsgesetz erweitert. Künftig sollen sich auch die gesetzliche Rentenversicherung, die gesetzliche Unfallversicherung und die soziale Pflegeversicherung an der Finanzierung der primären Prävention beteiligen, da auch sie von präventiven Maßnahmen profitieren.
Insgesamt sollen jährlich im Ergebnis mindestens 250 Millionen Euro für präventive Maßnahmen verwendet werden, davon 180 Millionen Euro von der gesetzlichen Krankenversicherung, 40 Millionen Euro von der gesetzlichen Rentenversicherung, 20 Millionen Euro von der gesetzlichen Unfallversicherung und 10 Millionen Euro von der sozialen Pflegeversicherung.
Zielorientierung
In Zeiten knapper Mittel - aber nicht nur dann - ist der gezielte Einsatz vorhandener Gelder ein Muss. Daher werden die Leistungen künftig an Präventionszielen und Umsetzungsstrategien orientiert. So kann sichergestellt werden, dass die vorhandenen Mittel für solche Präventionsbereiche verwendet werden, die als vordringlich eingestuft werden und deren Stärkung den größten Nutzen für alle verspricht. So wäre als Ziel die Verbesserung des Ernährungsverhaltens, aber auch die Verminderung der Sterblichkeitsrate von Herz-Kreislauf-Erkrankungen oder anderen Erkrankungen vorstellbar. Ziele können sich auch auf bestimmte Bevölkerungsgruppen beziehen wie Kinder und Jugendliche.
Qualitätssicherung
Um den Nutzen zu optimieren sollen Beiträge der Sozialversicherten nur für Maßnahmen ausgegeben werden, deren Nutzen prinzipiell nachgewiesen und deren Qualität sichergestellt ist. Dafür legt das Präventionsgesetz verbindliche Kriterien fest. Entsprechend regelt das Gesetz, dass die Stiftung für alle Leistungen angemessene Standards definiert.
Kooperation und Koordination
Verbesserte Kooperation und Koordinierung der Leistungen von Akteuren und Kostenträgern kann zu besseren Ergebnissen führen. Mit dem Gesetz werden dazu Vorgaben gegeben, so dass durch verbesserte Zusammenarbeit Synergieeffekte entstehen können. So werden künftig die Sozialversicherungsträger beispielsweise gemeinsam Projekte zur Förderung der Gesundheit in Schulen, Kindergärten, Seniorenheimen und Betrieben fördern.
Leistungen auf verschiedenen Ebenen
Die Sozialversicherungsträger werden 100 Millionen Euro im Jahr für individuelle Maßnahmen zur Vorbeugung von Krankheiten, der sog. primären Prävention - z. B. Kursangebote Ernährung und Bewegung - und betrieblichen Gesundheitsförderung zur Verfügung stellen.
Weitere 100 Millionen Euro werden als gemeinsame Aufgabe von gesetzlicher Kranken-, Renten-, Unfall- und sozialer Pflegeversicherung in den Ländern organisiert. Diese Leistungen richten sich an Menschen in ihrer sozialen Umwelt wie Schule, Kindergarten, Betrieb, Sportverein, Senioreneinrichtung (sog. lebensweltbezogene Leistungen). Hierbei werden diese Lebenswelten auch auf gesundheitsschädliche Einflüsse untersucht und Änderungsmöglichkeiten entwickelt.
Mit einer Stiftung Prävention und Gesundheitsförderung wird auf Bundesebene eine Kooperation der Sozialversicherungszweige geschaffen. Sie wird sowohl Modellprojekte als auch im Einvernehmen mit den Ländern Projekte in den Lebenswelten fördern und Kampagnen im Umfang von 50 Mio. Euro durchführen. Daneben wird sie wichtige Steuerungsaufgaben erfüllen wie die Entwicklung von Präventionszielen und die Konkretisierung der Qualitätssicherungsstandards.
Berichtspflicht
Die Bundesregierung wird regelmäßig - im Abstand von vier Jahren - mit einen Bericht Rechenschaft ablegen, ob Präventionsziele erreicht wurden und die Instrumentarien des Gesetzes gegriffen haben. Damit können veränderte Anforderungen an ein modernes Präventionssystem frühzeitig erkannt und berücksichtigt werden.
Auch wird die Selbsthilfeförderung transparenter und effektiver. Das stärkt die aktiven Patientenkräfte in unserem System.
Mit dem Gesetz zur Stärkung der gesundheitlichen Prävention schließen wir zu den Ländern in Europa auf, die bereits gute Erfolge mit gesundheitlicher Prävention erzielt haben.
Den Gesetzentwurf finden Sie im Internet unter
3. Allgemeine Bewertung
Die Deutsche Gesellschaft für Verhaltenstherapie e.V. (DGVT) unterstützt ausdrücklich das Vorhaben des Gesetzgebers, die gesundheitliche Prävention zu stärken und so eine weitere Säule des Gesundheitswesens auszubauen. Im Gesetzentwurf steht, dass die Maßnahmen einen Beitrag zur Verringerung "sozial bedingter und geschlechtsbezogener Ungleichheit von Gesundheitschancen" leisten sollen. "Armut macht krank", dieser Satz gilt in der medizinischen Soziologie schon lange. Das Europäische Netzwerk für Gesundheit am Arbeitsplatz schätzt, dass arme Menschen ein zehnmal höheres Gesundheitsrisiko haben als Nichtarme. In Ländern mit hoher Armut gibt es laut WHO z. B. etwa doppelt so viele Krebskranke wie in entwickelten Ländern. (Mehr zu diesem Thema finden Sie im Internet unter www.euro.who.int/document/e80225g.pdf). Das Präventionsgesetz wird diese Ungleichheit sicher nicht beseitigen, hierzu müsste die Gesundheits- und Sozialpolitik gesundheitsgerecht verändert werden, dieser Anspruch der Ottawa-Charta bleibt unerfüllt. Das Gesetz kann aber durch eine umfassende Berichterstattungspflicht die Transparenz über den Präventionsbedarf und den Erfolg von Maßnahmen erheblich verbessern.
Die Nicht-Beteiligung der Bundesagentur für Arbeit (nach dem derzeitigen Stand) sehen wir äußerst kritisch, da es gerade bei ihren Versicherten und Leistungsbeziehern um ein Klientel mit hohen Gesundheitsbelastungen und damit präventiven Potentialen geht. Problematisch ist auch, dass der Rentenversicherung auferlegt wird, Finanzmittel der Primärprävention aufzubringen und diese zu Lasten der von ihr zu erbringenden Leistungen der medizinischen Rehabilitation umzuschichten. Dies trifft auch auf die Pflegeversicherung zu, der ebenfalls neue Finanzaufgaben zur Finanzierung der Primärprävention auferlegt werden, ohne dabei die steigende defizitäre Einnahmesituation dieses Sozialleistungsträgers zu berücksichtigen.
Im neuen Gesetzentwurf sind im Detail noch etliche Änderungen notwendig. Der oben beschriebene Zeitplan gibt uns nun doch die Möglichkeit, den Gesetzentwurf etwas ausführlicher zu prüfen. Wir arbeiten zur Zeit u.a. mit dem German Network for Mental Health (GNMH) an einer ausführlicheren Stellungnahme, die wir in unserer Homepage veröffentlichen.
[1] Quelle: Presseinformation des BMGS vom 2. Februar 2005