Verbotene Benachteiligung von Frauen im Zulassungsverfahren? Europarechtliche Überlegungen zum Zeitfenster
Die bedarfsunabhängige Zulassungspraxis und die vom Bundessozialgericht entwickelte Rechtsprechung zu den Zeitfensteranforderungen hat gezeigt, dass bei den sozialrechtlichen Übergangsbestimmungen etwaige Nachteile von Frauen aufgrund von Mutterschaft und Erziehungszeiten unzureichend berücksichtigt wurden. Dass hier insbesondere auch europarechtliche Grundsätze mit einzubeziehen sind, macht der folgende Beitrag von Frau RAin Pöttrich deutlich. Der anschließende Beitrag von Frau RAin Schäfer lässt anhand von Fallbeispielen anschaulich werden, zu welchen gravierenden Benachteiligungen die Zeitfensterregelung und die bisherige Rechtsprechung der Sozialgerichte führt, wenn die Zeitfenstergrundsätze des BSG schematisch auf Frauenbiografien übertragen werden. |
Vielen PsychotherapeutInnen wurde und wird die bedarfsunabhängige Zulassung mit der Begründung verwehrt, die Zahl der geleisteten Behandlungsstunden im Zeitfenster reiche nicht aus.
Die Zulassungsgremien und Gerichte verweisen die Betroffenen auf die bedarfsabhängige Zulassung. Das bedeutet einen Umzug und Neuanfang in einen der wenigen Bezirke, die noch nicht gesperrt sind. Eine solchen Entscheidung fällt gerade vielen von denen, die am Zeitfenster gescheitet sind, aus guten Gründen besonders schwer.
Eine Weiterführung der Praxis am gewohnten Ort scheint an den hohen Hürden zu scheitern, die das Bundessozialgericht mit seinen Urteilen vom 08. November 2000 errichtet hat:
| Die Zielsetzung der Vorschrift, den Betroffenen die Fortsetzung der hauptberuflich ausgeübten Behandlungstätigkeit am Ort der Niederlassung zu ermöglichen, sowie der Gesichtspunkt der Praktikabilität für die Zulassungsgremien lassen eine Grenzziehung in der Weise geboten erscheinen, dass der Behandlungsumfang gegenüber Versicherten der Krankenkassen annähernd einer halbtägigen Tätigkeit entsprochen haben muss und die Behandlungen in der eigenen Praxis nicht gegenüber anderen beruflichen Tätigkeiten ... von nachrangiger Bedeutung gewesen sind. BSG, Urteil vom 08.11.2000 - B 6 KA 22/00 R - |
Vor allem Psychotherapeutinnen haben Probleme, eine annähernd halbtägige therapeutische Tätigkeit zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung nachzuweisen, weil viele von ihnen im Zeitfenster neben der Therapie durch Aufgaben in der Familie in Anspruch genommen wurden, etwa durch die Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Familienangehörigen. Und gerade solche Frauen wählten oft die freiberufliche Tätigkeit, weil sie einige Therapiestunden in der Woche gut mit ihren sonstigen Aufgaben vereinbaren konnten. Wenn die Kinder größer wären, könnten sie ja die Praxis ausweiten. Dachten sie wenigstens.
Es scheint, dass das Bundessozialgericht diese Überlegungen mit seinen Urteilen vom 08. November 2000 durchkreuzt hat. Denn es orientierte sich bei der Definition der "Teilnahme an der Versorgung von Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung" allein am "Leitbild der vertragsärztlichen Versorgung" und kam so zum Erfordernis einer annähernd halbtägigen Tätigkeit zu Lasten der gesetzlichen Krankenkassen.
Und zwar anscheinend sogar für die Fälle, in denen die therapeutische Tätigkeit an KassenpatientInnen keine Nebentätigkeit darstellte, sondern die alleinige Berufstätigkeit.
| "Ein Psychotherapeut, der sich überwiegend Aufgaben in Familie und Haushalt gewidmet und daneben lediglich einen Patienten in einem Umfang von 1 bis 2 Stunden wöchentlich behandelt hat, kann daraus 100 % seines Erwerbseinkommens erzielt haben, ohne dass die ambulante Behandlungstätigkeit einen versorgungsrelevanten Umfang erreicht hätte." BSG, Urteil vom 08.11.2000 - B VI KA 51/00 R - |
Das Zitat deutet nicht gerade auf Sensibilität für die Belange von PsychotherapeutInnen hin, die im Zeitfenster durch Aufgaben in Familie und Haushalt gehindert waren, sich mit voller Kraft dem Aufbau ihrer Praxis zu widmen. Es ist jedoch zuzugeben, dass die vom Bundessozialgericht am 08. November 2000 entschiedenen Fälle wohl keinen besonderen Anlass boten, sich mit den geschlechtsspezifischen Auswirkungen dieser Rechtsprechung befassen.
Immerhin machten viele Zulassungsgremien vor dem 08. November 2000 von der Erwartung der 250 Behandlungsstunden in einem Jahr oder einem halben Jahr gewisse Abstriche, wenn gleichzeitig Kinder zu betreuen waren. Diese Bereitschaft ist seit den Urteilen des Bundessozialgerichts fast auf den Nullpunkt gesunken.
Anlass für uns, auf einen Aspekt hinzuweisen, der unserer Auffassung nach bei der Entscheidung vieler der noch schwebenden Fälle eine Rolle spielen sollte, aber bisher kaum beachtet worden ist. Es geht um die Diskriminierung typisch weiblicher Erwerbsbiografien.
Europäisches Recht gebietet Gleichbehandlung von Männern und Frauen
Der Vertrag von Maastricht hat die Gleichstellung von Männern und Frauen erstmals als Aufgabe der Gemeinschaft in Art. 2 des EG-Vertrages aufgenommen. Damit wird im Vertrag ausdrücklich der Erklärung des Europäischen Gerichtshofs Rechnung getragen, dass die Beseitigung der auf dem Geschlecht beruhenden Diskriminierungen zu den Grundrechten gehört.
Bereits vor dem Vertrag von Maastricht gab es auf der Grundlage des Artikel 141 (ehemals 119) des EG-Vertrages vielfältige Bemühungen des Europäischen Gerichtshofs wie auch der gesetzgebenden Organe der Gemeinschaft um die Gleichstellung von Männern und Frauen im Erwerbsleben.
So sichert die Richtlinie 76/207/EWG vom 09. Februar 1976 die Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung. Gleichbehandlung bedeutet, dass bei den Bedingungen des Zugangs - einschließlich der Auswahlkriterien - zu den Beschäftigungen oder Arbeitsplätzen keine Diskriminierung auf Grund des Geschlechts stattfindet. Dies gilt für alle möglichen Tätigkeiten, Wirtschaftszweige und Hierarchiestufen.
Grundsatz der Gleichbehandlung
Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, damit Bestimmungen, die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung kollidieren, für nichtig erklärt oder geändert werden können. Dies bedeutet auch, dass neue Vorschriften, die zu einer Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts führen, nicht mehr eingeführt werden dürfen. Das gilt auch für die mittelbare Diskriminierung durch geschlechtsneutral formulierte Vorschriften, die gleichwohl faktisch wesentlich mehr Frauen als Männer benachteiligen, ohne dass diese Schlechterstellung durch vom Geschlecht unabhängige objektive Gründe gerechtfertigt ist.
Unter einem gewissen Verdacht der Diskriminierung stehen dabei Regelungen, die Teilzeitbeschäftigte schlechter stellen als Vollzeitbeschäftigte. Denn bei den Teilzeitbeschäftigten handelt es sich in den allermeisten Fällen um Frauen.
Europarecht geht nationalem Recht vor
Vorschriften des Europäischen Rechts gehen denen des nationalen Rechts vor. Dabei gelten Richtlinien nach Ablauf der Frist für die Umsetzung in nationales Recht unmittelbar, wenn sie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau erscheinen, wenn sich also aus dem Text der Richtlinie zweifelsfrei ergibt, was erlaubt und was verboten ist, ohne dass es dazu einer Umsetzung in nationales Recht bedürfte. Das ist hier der Fall. Soweit die Übergangsregelungen des PsychThG - beziehungsweise deren Auslegung durch die Gerichte - den Bestimmungen der Richtlinie widersprechen, geht die Richtlinie vor.
Dies können und müssen die nationalen Gerichte bereits bei der Anwendung nationalen Rechts berücksichtigen. Nationales Recht ist europarechtskonform auszulegen.
Da die Übergangsregelungen des PsychThG ihrem Wortlaut nach nur eine Teilnahme an der Versorgung der Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung im Zeitfenster vorsehen, aber keine bestimmte Stundenzahl, besteht Spielraum für eine Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots im Wege der Auslegung.
| Die Voraussetzung der Ableistung einer exakten Mindeststundenzahl in einem bestimmten Zeitraum stünde in direktem Widerspruch zur Ausgestaltung des § 95 Abs. 10 SGB V als Härtefallregelung, durch die gerade eine flexible, allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende Anwendung der Vorschrift ermöglicht werden soll. BSG, Urteil vom 08.11.2000 - B VI KA 51/00 R - |
Bisher wurde dieser Spielraum von den Sozialgerichten selten genutzt und meist nicht einmal erwogen.
Außerdem: Wenn im Hinblick auf die Entscheidung eines Rechtsstreits vor einem nationalen Gericht die Auslegung Europäischen Rechts zu klären ist, sind alle Gerichte - nicht jedoch Zulassungs- und Berufungsausschüsse - berechtigt, die Auslegungsfrage dem EuropäischenGerichtshof zur Entscheidung vorlegen, wenn die Auslegung Europäischen Rechts für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidend ist.
Keine Wahl hat insoweit das Gericht, dessen Entscheidung mit Rechtsmitteln nicht mehr angreifbar ist, in unserem Fall das Bundessozialgericht. Das ergibt sich sowohl aus Art. 234 EGV als auch aus dem Grundsatz des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach niemand seinem gesetzlichen Richter entzogen werden darf.
Gleichbehandlung auch für FreiberuflerInnen
Das Diskriminierungsverbot gilt nach der genannten Richtlinie ausdrücklich auch für Regelungen in den "Statuten der freien Berufe".
So beschäftigte sich der Europäische Gerichtshof im Jahre 1997 im Fall Kording ./. Senator für Finanzen mit der Auslegung einer Vorschrift im Steuerberatergesetz, nach der Beamte und Angestellte des gehobenen Dienstes der Finanzverwaltung nach 15 Jahren Sachbearbeitertätigkeit ohne Prüfung zum Steuerberater bestellt werden konnten. Gestritten wurde darum, ob dies nur für BewerberInnen galt, die 15 Jahre Vollzeittätigkeit als SachbearbeiterInnen vorweisen konnten, oder ob eine gleich lange Teilzeittätigkeit ausreichte. Der Europäische Gerichtshof entschied, dass die Vorschriften, nach denen sich die geforderte Sachbearbeitertätigkeit bei Teilzeittätigkeit entsprechend verlängert, sofern dies nicht durch objektive, vom Geschlecht unabhängige Faktoren gerechtfertigt ist, mit Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 76/207/EWG unvereinbar sind. Klarer Fall: Von 119 teilzeitbeschäftigten BeamtInnen des gehobenen Dienstes in der bremischen Finanzverwaltung waren 110 Frauen.
Ganz so klar sind die Statistiken im Falle der sozialrechtlichen Übergangsbestimmungen nicht. Die Erfahrung spricht jedoch dafür, dass es überwiegend Frauen waren, deren Zulassung - oder noch schlimmer: Ermächtigung - an der Auslegung des Begriffs der "Teilnahme" scheiterte.
Wen es getroffen hat und was im Rahmen der Auslegung oder der Vorlageentscheidung eine Rolle spielen sollte - damit beschäftigt sich der folgende Beitrag.
Korrespondenzadresse:
RAin Lilli Pöttrich
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